Yargıda Yapısal Reform: Gelecek Adalet Modeli

Gelecek Partisi İnsan Haklarından Sorumlu Genel Başkan Yardımcısı Prof. Dr. Serap Yazıcı, Anayasa Mahkemesinin Türkiye siyaset ve hukuk tarihindeki yerini ve partisinin bu konudaki raporunu detaylarını yazdı

Gelecek Partisi olarak 12 Nisan 2022’de Yargıda Yapısal Reform: Gelecek Adalet Modeli başlıklı raporumuzu kamuoyuna açıkladık. Çalışmamız üç ana bölümden oluşmaktadır. Zihniyet Yenilenmesi başlıklı birinci bölümde, hukuk eğitimi ve hukuk fakültesi sorunlarıyla mesleğe kabul süreci konuları incelenmekte; Yapısal Yenilenme başlıklı ikinci bölümde ise adlî teşkilat ile anayasa yargısının yeniden yapılandırılması konuları ele alınmaktadır. Süreç Yenilenmesi başlıklı üçüncü bölüm ise adalete erişim hakkının güçlendirilmesini sağlayacak dokuz hedefe yer vermektedir. Bu hedefler,

1. Hâkim bağımsızlığı ve teminatının güçlendirilmesi,
2. Yargılamanın etkinliğinin artırılması,
3. Mahkemelerin iş yükünün azaltılması; arabuluculuk ve uzlaştırmacılığın geliştirilmesi,
4. Yargılamanın pahalı bir kamu hizmeti olmaktan çıkartılması,
5. Adli Himaye Sigortası’nın (AHS) hayata geçirilmesi,
6. İstinaf kanun yolunun yeniden düzenlenmesi ve etkinliğinin artırılması,
7. Temyiz inceleme sürelerinin kısaltılması,
8. Bireysel başvuru yollarının sadeleştirilmesi ve etkinliğinin artırılması,
9. İcra ve İflas Kanununun yenilenmesi ve icra dairelerinin yeniden yapılandırılmasıdır.

Raporun tamamına[1] Gelecek Partisi’nin resmi internet adresinden ulaşılabilir. Bu yazıda çalışmamızın tümünü değil, sadece anayasa yargısı bölümünün içerdiği yenilikleri ele alacağım.

Türkiye’de anayasa yargısı ilk kez 1961 Anayasasıyla düzenlenmiştir. Ancak Anayasa Mahkemesi, kuruluş ve çalışma usullerini düzenleyen 22 Nisan 1962 tarihli 44 sayılı Kanunun yürürlüğe girmesiyle faaliyete başlamıştır. Türk Anayasa Mahkemesi’nin 60 yıllık bir mazisi olmakla beraber gerek kanunların anayasaya uygunluk denetimi gerekse siyasi partilerin kapatılması istemiyle açılan davalar yönünden çeşitli sorunların olduğu bilinmektedir. Anayasa Mahkemesi’nin temel işlevi olan norm denetimi alanında Türkiye’nin yaşadığı önemli güçlüklerden biri, Yüksek Mahkeme’nin yargısal aktivizmle (judicial activism) kendini sınırlama (self-restrain) şeklindeki iki uç noktada gidip gelmesidir. Yüksek Mahkeme’nin kuruluşundan itibaren yıllarca sürdürdüğü yargısal aktivizm, bir yandan temsilî demokrasiyi zayıflatırken diğer yandan anayasal demokrasinin vazgeçilmez unsuru olan fonksiyonlar ayrılığı ilkesini önemli ölçüde zedelemiştir. Bu tutumun, hukuk devleti[2] ilkesiyle bağdaşmadığı açıktır.

Buna karşılık Anayasa Mahkemesi’nin anayasanın üstünlüğü ve hukuk devleti ilkelerinin gereği olan hukukilik denetimi yetkisini kullanmaktan imtina etmesi, yani kendini sınırlama[3] yönündeki tutumu, Türkiye’nin hukuk devletinden uzaklaşmasına neden olmuştur.

Siyasi partilerin kapatılması istemiyle açılan davalarda ise Yüksek Mahkeme, çoğu kez Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısının iddianamesini esas almış; böylece bu davalar yönünden iddia makamı, adeta hüküm makamına dönüşmüştür. Bu yaklaşımın sonucu olarak Türkiye’de partilerin yasaklanması, çoğulcu demokrasinin korunmasına hizmet eden bir araç olmaktan çok, siyaset arenasının bürokratik güçler tarafından şekillendirilmesine hizmet etmiştir. Yüksek Mahkeme, kuruluşundan bu yana 6’sı 1961 Anayasası döneminde, 19’u 1982 Anayasası döneminde olmak üzere 25 siyasi partinin kapatılmasına, 1’inin ise hazine yardımından kısmen mahrumiyetine karar vermiştir.[4] Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’ne bireysel başvuru hakkının tanındığı 1987’den itibaren AİHM’nin partilerin kapatılmasını Sözleşmeye aykırı görmesi de Anayasa Mahkemesi’nin kapatma kararlarını dünya kamuoyu nezdinde tartışmaya açmıştır.

Kısaca özetlediğim bu tecrübeler, Türkiye’de anayasa yargısının yeniden yapılandırılmasının gerekliliğine işaret etmektedir. Ne var ki bu sorunların çözümünün sadece anayasa mühendisliği teknikleriyle mümkün olamayacağını peşinen kabul etmek gerekir

ANAYASA MAHKEMESİ HANGİ BAKIŞ AÇISIYLA YENİDEN YAPILANDIRILMALI?

Anayasa Mahkemesi’nin yeniden yapılandırılmasında Yüksek Mahkeme’nin demokratik meşruiyete dayanması, süregelen sorunların çözümüne belli ölçülerde katkı sağlayabilir. Raporun konuya ilişkin bölümünü aynen aktarıyorum:

“Anayasa yargısının temel fonksiyonu, kanunların anayasaya uygunluğunu denetlemektir. Kanunların yapımını üstlenen parlamento, bu gücünü halkın iradesinden almaktadır. Kanunların anayasaya uygunluk denetimi neticesinde Anayasa Mahkemesi, anayasaya aykırılık tespit ederek iptal kararı verdiğinde, bir tür negatif kanun yapma rolü ifa etmektedir. Bu nedenle dünyada yaygın olan kanaat, anayasaya uygunluk denetimi yapan organların demokratik meşruiyete sahip olmaları gerektiği yönündedir. Bu organlara demokratik meşruiyet kazandıracak olan yöntem ise üyelerinin hiç değilse bir bölümünün parlamento tarafından seçilmesidir. Ancak parlamento, bu seçim yetkisini herhangi bir çoğunlukla değil, farklı görüşteki siyasi partilerin uzlaşmalarını gerektiren üye tamsayısının üçte ikisi veya beşte üçü gibi nitelikli bir çoğunlukla kullanmalıdır.” 

Anayasa Mahkemesi’nin yeniden yapılandırılmasında Yüksek Mahkeme’nin demokratik meşruiyete dayanması, süregelen sorunların çözümüne belli ölçülerde katkı sağlayabilir.

Bu bakış açısının eseri olarak raporumuz, Anayasa Mahkemesi’nin üye sayısı, üye kompozisyonu, üyelerin seçiminde izlenen yöntem, üyelerin görev süresiyle ilgili olarak şu hususlara yer vermiştir:

• Anayasa Mahkemesi 17 üyeden oluşur. Üyelerin 45 yaşını tamamlamış olması ve en az 8’inin kadın olması zorunludur.
• Üyelerin tamamı, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından aşağıdaki usul ile seçilir:
• Her boş koltuk için yapılacak ilk iki oylamada TBMM üye tamsayısının üçte ikisinin çoğunluk oyu aranır. Bu sayı sağlanamazsa üçüncü turda üye tamsayısının beşte üçünün oyunu alan aday seçilmiş olur. Bu çoğunluk da sağlanamadığı takdirde en yüksek sayıda oy alan 2 aday arasında kura çekimi yapılır.
• Kurulun beş üyesi Yargıtay Genel Kurulunun, üç üyesi Danıştay Genel Kurulunun, iki üyesi Sayıştay Genel Kurulunun mesleğinde en az 20 yıl görev yapmış olan kendi üyeleri arasından, her üyelik için gösterecekleri üçer aday içinden Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından seçilir.
• Dört üye, kamu hukuku ve siyaset bilimi alanlarında Yükseköğretim Kurumlarında en az 20 yıl öğretim üyesi olarak görev yapmış olan profesörler arasından TBMM tarafından seçilir. Üç üye ise en az 20 yıl fiilen avukatlık mesleğinde görev yapmış olan kişiler arasından TBMM tarafından seçilir. Öğretim üyeliği ve avukatlık mesleğinden seçilecek olanlar, TBMM Başkanlığına doğrudan doğruya başvururlar. Bu başvurular, Anayasa, Adalet ve İnsan Hakları Komisyonlarının birleşik toplantısında yeterlik koşulları yönünden değerlendirilir. Yeterlik koşullarını karşılayan adayların dosyaları, seçimlerinin tamamlanması için Genel Kurula iletilir. Genel Kurul, seçimleri yukarıdaki ikinci paragraf hükmüne uygun olarak gerçekleştirir.
• Üyelerin görev süresi 12 yıldır. Bu süreyi tamamlayan üye bir kez daha aynı göreve seçilemez.
• Üyeler 65 yaşı aşsalar dahi 12 yıllık görev süresini doldurmadıkça emekliye sevk edilmezler.
• Anayasa Mahkemesi üyeleri, üye tamsayısının salt çoğunluğu ile kendi aralarından dört yıl için başkan ve başkanvekilini seçer.
• Anayasa Mahkemesi, bir genel kurul ve üç daire halinde çalışır. Dairelerin toplantı ve karar yeter sayısıyla çalışma usulleri kanunla düzenlenir.

Raporumuzdaki öneriler, Anayasa Mahkemesi’nin bugünkü yapısı ile karşılaştırıldığında önemli sayılabilecek bazı yeniliklerin olduğu görülmektedir. Bugün Anayasa Mahkemesi 15 üyeden oluşmaktadır. Üyelerin tamamı erkektir. Nüfusun yaklaşık yarısının kadın olduğu düşünülürse böylesine önemli bir organda kadınların yer almaması, ciddi bir eksikliktir. Üstelik Türkiye’de Anayasa Mahkemesi gibi önemli bir organda görev yapacak ehliyete sahip çok sayıda kadın avukat, hâkim ve akademisyen mevcuttur. Önerimizde 17 üyeden oluşacak Anayasa Mahkemesi’nin en az 8 üyesinin kadın olması gerektiği vurgulanmıştır. Böylece bugün mevcut olan cinsiyet temelli temsil sorununun çözümü sağlanabilecektir.

Halen Anayasa Mahkemesi’nin 15 üyesinden 12’si Cumhurbaşkanı tarafından, 3’ü ise Sayıştay ve baroların gösterecekleri adaylar arasından TBMM tarafından seçilmektedir.

Önerdiğimiz modelde ise Anayasa Mahkemesi’nin 17 üyesinin tamamı TBMM tarafından nitelikli çoğunlukla seçilecektir. TBMM’nin farklı eğilimlerdeki siyasi partilerden oluştuğu düşünülürse üye seçme yetkisinin Meclis’e tanınmasıyla Yüksek Mahkeme’nin daha çoğulcu bir yapıya sahip olması beklenebilir.

Bugün Anayasa Mahkemesi 15 üyeden oluşmaktadır. Üyelerin tamamı erkektir. Nüfusun yaklaşık yarısının kadın olduğu düşünülürse böylesine önemli bir organda kadınların yer almaması, ciddi bir eksikliktir.

Önerdiğimiz modelde üyelerin farklı kaynaklardan gelmelerine özen gösterilmiştir. Bu, Anayasa Mahkemesi’nin çoğulcu bir üye kompozisyonuna sahip olmasını teşvik edecektir. Çoğulculuk, Yüksek Mahkeme’nin yargısal aktivizmle kendini sınırlama şeklindeki uç noktalara savrulmasını önleyecek bir yöntem olabilir. Bu ise AYM kararlarının hukukun üstünlüğü temelinde şekillenmesini teşvik edebilir.

Önerimizde üyelerin görev süreleri bugünkü gibi 12 yıl olup yeniden seçilmek mümkün değildir. Ne var ki bir üye 12 yılı doldurmadıkça emeklilik yaşı olan 65 yaşa ulaşsa da emekliye sevk edilemeyecektir. Bu formülün amacı, mesleğinin en verimli yıllarında olan kişilerin bilgi ve tecrübelerinden anayasa yargısı gibi bir alanda mümkün olduğu ölçüde yararlanmaktır. Günümüzde yaşam süresinin uzadığı, zihinsel üretkenliğin uzun yıllar devam edebildiği dikkate alındığında bu formül Yüksek Mahkeme’nin verimliliğini arttıracaktır.

Bugün Anayasa Mahkemesi iki daire ve bir genel kurul halinde çalışmaktadır. Raporumuzda Mahkeme’nin üç daire ve bir genel kurul halinde çalışması önerilmiştir. Böylece artan iş yükünün daha kolay karşılanması planlanmaktadır.

Anayasa Mahkemesi’nin görevleriyle ilgili olarak raporumuzda yer alan yenilikler, aşağıdaki gibi özetlenebilir:

Yüksek Mahkeme, kanunların anayasaya uygunluk denetimini soyut ve somut norm denetimi şeklinde yapacaktır. Bugün soyut norm denetimini harekete geçirme yetkisi, Cumhurbaşkanına, Türkiye Büyük Millet Meclisinde en fazla üyeye sahip iki siyasi parti grubuna ve üye tamsayısının en az beşte biri tutarındaki üyelere aittir. Bu ise Meclis’te görece daha az sayıda sandalyeye sahip partilerin anayasa yargısını harekete geçirmesini engellemekte; çoğulcu demokrasinin mantığıyla bağdaşmamaktadır. Önerimizde, soyut norm denetimini harekete geçirme yetkisi Cumhurbaşkanına, TBMM’de temsilcisi olan siyasi partilere ve TBMM üye tamsayısının beşte birine tanınmıştır. Böylece 1961 Anayasasının ilk metninde olduğu gibi Meclis’te bir sandalyesi olan siyasi partiler dahi Anayasa Mahkemesi’ne başvurabilecektir. Bu, hukuk devletine dayanan çoğulcu demokrasiyi güçlendirecektir. Burada belirtilmek istediğim önemli bir husus, olağanüstü hal kanun hükmünde kararnamesi olarak adlandırılan işlemlere yer vermeyeceğimizi Tam Demokrasi İçin Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem (s. 17) başlıklı çalışmamızda beyan ettiğimiz gerçeğidir. Bu nedenle bu iki çalışmayı birlikte değerlendirdiğimizde anayasa yargısı alanında yargı bağışıklığı sunulan herhangi bir işlemin olmayacağı anlaşılacaktır. 

Norm denetimi yönünden raporumuzun getirdiği en önemli yenilik, anayasallık blokuna Türkiye’nin taraf olduğu temel hak ve hürriyetlere ilişkin milletlerarası antlaşmaların dâhil edilmesidir.

Somut norm denetimi, doğası gereği olarak bir uyuşmazlığın taraflarıyla o uyuşmazlığa bakan mahkemece harekete geçirilebilmektedir. Böylece görülmekte olan dava, Anayasa Mahkemesi kararını açıklayana kadar bekletilmektedir. Anayasamız bu bekleme süresini 5 ay olarak öngörmüştür. Bu süre içinde AYM kararını açıklamazsa uyuşmazlığa bakan Mahkeme, kararını yürürlükteki norma göre verecektir. Raporumuzda Anayasa Mahkemesi’nin yoğun iş yükü düşünülerek bekleme süresi 8 aya çıkarılmıştır.

Norm denetimi yönünden raporumuzun getirdiği en önemli yenilik, anayasallık blokuna Türkiye’nin taraf olduğu temel hak ve hürriyetlere ilişkin milletlerarası antlaşmaların dâhil edilmesidir. Bu, bir yandan Anayasamızın 90. maddesinde 2004’te yapılan değişikliğin kamu makamlarınca dikkate alınmasını teşvik edecek; diğer yandan Türkiye’nin uluslararası yükümlülüklerini yerine getirmekten kaçınmasını önleyerek insan hakları ve demokrasi standartlarının korunmasına hizmet edecektir.

Bireysel başvurular konusunda Anayasamızın bugün kabul ettiği model muhafaza edilmiş ancak buna iki yenilik eklenmiştir. Bunlardan biri, bireysel başvurular için 6216 sayılı Kanunun kabul ettiği 30 günlük hak düşürücü sürenin 60 güne çıkarılmasıdır. Böylece hak ihlâllerinin müeyyidelendirilmesi kolaylaşacaktır. Ancak daha önemlisi, bireysel başvuru sahiplerine anayasaya uygunluk denetimini harekete geçirme yetkisinin de tanınmasıdır. Böylece anayasal bir hakkı kamu gücü tarafından ihlâl edilen bireyler, ihlâlin temelindeki norm Anayasaya aykırı olduğu takdirde bu normun anayasaya uygunluk denetimini de talep edebileceklerdir. Böylece anayasanın üstünlüğü ilkesi pekişecektir.

Nihayet raporumuz, siyasi partilerin kapatılması veya hazine yardımından mahrum kılınması talebiyle açılan davalar yönünden de bazı yeniliklere yer vermektedir. Her şeyden önce siyasi partilerin ancak şiddeti amaçlarına ulaşmak için bir araç haline getirmeleri durumunda kapatılmalarının mümkün olacağı belirtilmiştir. Bu, AİHM içtihatlarına ve Venedik Komisyonu raporlarına uygun bir yöntemdir. Dahası, kapatma davasının açılmasında izlenen yöntem, hesap verirlik unsuruyla birleştirilmiş; böylece bu davaların keyfi olarak açılması önlenmiştir.

Bireysel başvurular konusunda Anayasamızın bugün kabul ettiği model muhafaza edilmiş ancak buna iki yenilik eklenmiştir. Bunlardan biri, bireysel başvurular için 6216 sayılı Kanunun kabul ettiği 30 günlük hak düşürücü sürenin 60 güne çıkarılmasıdır.

Raporumuza göre dava açma yetkisi Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısına aittir. Ancak Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısı, bir siyasi partinin kapatılması veya hazine yardımından mahrum kılınması talebiyle re’sen dava açamayacaktır. Bu davanın açılabilmesi için önce TBMM Anayasa, Adalet ve İnsan Hakları Komisyonları üye tamsayısının üçte ikisiyle davanın açılmasına izin verecektir. Bu izin, TBMM Genel Kurulunda üye tamsayısının salt çoğunluğuyla onaylandığı takdirde Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısı dava açabilecektir. Bu, 2009’da Venedik Komisyonunun Türkiye’de Siyasi Partilerin Yasaklanmasına İlişkin Anayasal ve Yasal Hükümlere Dair Görüşü başlıklı raporundaki eleştirilere çözüm mahiyetindedir. Bu raporda Türkiye’de parti yasaklarının keyfi olarak uygulandığına dikkat çekilerek keyfiliği teşvik eden faktörlerden birinin kapatma davalarında izlenen usul olduğu belirtilmiştir. Rapora göre Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısı hesap verirliği olmayan bir makamdır. Örneğin Almanya’da bir siyasi parti aleyhine kapatma davası açılmasını talep yetkisi, Federal Hükümete ve Federal Parlamentonun her iki meclisine aittir.

Türkiye’de kapatma davalarının açılmasında izlenen yöntem, Venedik Komisyonu’nun 2009 raporunun verileri ışığında değerlendirilirse önerdiğimiz yöntemin bu davaların açılmasındaki keyfiliği önleyeceği anlaşılacaktır. Şüphesiz bu reformun Anayasanın siyasi parti hürriyetini düzenleyen hükümleriyle Siyasi Partiler Kanununda yapılacak değişikle desteklenmesi gerekmektedir. Siyasi partilerin ifade ve örgütlenme hürriyetlerinin temel kural olduğu, kapatılmalarının ise şiddete başvuru ölçütüyle sınırlandığı bir hukuk düzeni, çoğulcu demokrasinin teminatı olacaktır.

Nihayet raporumuzda siyasi partilerin hazine yardımından mahrumiyetine veya kapatılmasına karar verilebilmesi için AYM Genel Kurulunda üye tamsayısının üçte ikisinin oyuna gerek olduğu vurgulanmıştır. Bugün bu karar yeter sayısı, toplantıya katılanların üçte ikisi şeklindedir. Böylece raporumuz, kapatma ve hazine yardımından mahrum kılma kararlarının verilmesini belli ölçüde güçleştirmiştir.

Raporumuzda önerdiğimiz yeniliklerin Türk anayasa yargısının sorunlarının çözümüne katkı sunacağı düşüncesindeyiz. Elbette bu sorunların anayasa mühendisliği tekniğiyle bir çırpıda çözümünün mümkün olmayacağının da farkındayız. Kamuoyunun yapıcı eleştirileriyle önerilerimizin daha zengin bir içerik kazanmasını ümit ediyoruz.

—

[1] Bu raporun sistematiği ve içeriği, büyük ölçüde Adalet Politikaları İzleme Başkanı Ali Aydın tarafından şekillendirilmiş; uzun süren yuvarlak masa toplantıları neticesinde rapor son şeklini almıştır. Bu toplantılara Politika İzleme Kurulu Başkanı Feridun Bilgin, Seçim ve Hukuk İşleri Başkanı Ayhan Sefer Üstün, İnsan Hakları Başkanı Serap Yazıcı, Aile ve Sosyal Hizmetler Politikaları İzleme Başkanı Seren Yıldız Öztürk, Parti Yönetim Kurulu üyesi Hasan Seymen, Seçim ve Hukuk İşleri Başkan Yardımcısı Emrah Kılıç katılmıştır.

[2] Serap Yazıcı, “Hukuk Devleti ve Yargının Bağımsızlığı”, Türkiye’de Siyasal Yaşam (Dün, Bugün, Yarın), der. Mehmet Kabasakal, İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, 2016.

[3] Yüksek Mahkeme, özellikle 15 Temmuz 2016’dan sonra kendini sınırlayan bir tutum benimsemiştir. Serap Yazıcı, “Olağanüstü Hal Kanun Hükmünde Kararnameleri: Kamu Görevinden İhraçlar ve Yol Açtıkları Hukuka Aykırılık Sorunları”, Metin Günday Armağanı, Cilt 2, Atılım Üniversitesi Yayınları, Ankara, 2020, s. 1527-1529.

[4] Ayrıntılı bilgi için bakınız Serap Yazıcı, “1982 Anayasası ve Parti Yasakları”, Demokratik Anayasa: Görüşler ve Öneriler, (ed.) Ece Göztepe ve Aykut Çelebi, Metis Yayınları, 2012, s. 228-269.