Bu hafta TBMM Genel Kurulu’nda 2022 bütçesi görüşülecek. Meclisin bütçe görüşmesinin amacı yasama denetimdir. Malumunuz Türkiye artık Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi (CHS) ile yönetiliyor. Bu sistemde “yasama denetiminin” durumunu Uzun yıllar Mecliste yasama uzmanı olarak görev yapan Prof. Dr. Fahri Bakırcı’ya sorduk.
Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde yasama denetimi var mıdır?
1982 Anayasası bilgi edinme ve denetim yolları olarak 5 mekanizma öngörmüş ve bunlardan gensoru ile Meclis soruşturmasını “denetim”, soru, genel görüşme ve Meclis araştırmasını “bilgi edinme” yolu olarak düzenlemiştir. 2017 öncesinde, gelinen son noktada, bütün bu bilgi edinme ve denetim yollarının çeşitli yöntemlerle etkisizleştiği görülmektedir. 2017 değişikliğiyle yeni sistemde organik güçler ayrılığı bulunduğu ileri sürülerek gensoru ve sözlü soru mekanizmaları tümüyle kaldırılmıştır. Bilgi edinme araçları olarak düşünülen yazılı soru, genel görüşme ve Meclis araştırması mekanizmaları ise korunmuştur. Ancak bu mekanizmalar da 2017 öncesindeki gelişim çizgisi sürdürülerek etkisiz kılınmıştır. Bunun temel sebepleri şunlardır:
(1) Meclis İçtüzüğü, her hafta denetim mekanizmalarının işletilmesini zorunlu kıldığı halde, iktidar partisinin önerileri üzerine Genel Kurul tarafından alınan kararlarla İçtüzüğe aykırı biçimde denetim yapılmaması kararlaştırılmıştır.
(2) İçtüzük, Meclis araştırması ve genel görüşme önergelerinin veriliş sırasına göre görüşülmesini öngörmesine rağmen, bu önergeler iktidar partisi grubunun önerileri doğrultusunda sıraları değiştirilerek görüşülmüştür.
İktidarın uygun bulduğu görüşülüyor
Bu durumda sadece iktidar partisi grubunun ‘uygun gördüğü’ önergeler görüşme şansı bulmuştur. Nitekim iktidar grubu uygun görmediği için 2017 değişiklikleri sonrasında tek bir genel görüşme önergesi bile görüşülmemiştir. Sonuç; iktidar partisinin, hangi konularda denetim yapılacağına (ya da denetim yapılmamasına) kendisinin karar vermesidir. Oysa demokratik denetim ancak başkaları tarafından; demokratik sistemlerde muhalefet tarafından yapılabilir. Siyasal iktidarların kendi kendilerini denetlemeleri ‘demokratik denetim’ kavramının doğasına aykırıdır.
(3) Yazılı sorular ya zamanında cevaplandırılmamakta ya da yetersiz cevap verilmektedir. Bu yüzden milletvekilleri bu yol yerine CİMER üzerinden diğer vatandaşlar gibi bilgi edinme yolunu tercih etmeye başlamışlardır.
Özetlemek gerekirse CHS’de denetim mekanizmaları sistemin doğası gereği azaltılmıştır. Ancak kullanılmasına izin verilen mekanizmalar da Meclis İçtüzüğüne aykırı uygulamalarla etkisizleştirilmiştir. Bu yıl içinde yazdığım ‘Kuruluşundan Günümüze TBMM’nin Denetim Yetkisinin Sönümlenmesi: Denetimden Kaçış’ başlıklı kitabımız Osmanlı Devletinden günümüze denetim yetkisinin nasıl etkisizleştiğinin öyküsünü ortaya koymaktadır.
Bakanların Meclise karşı sorumluluğu var mıdır?
Başkanlık sistemlerinde yürütme ile yasama arasında organik ayrılık vardır ve bu sistemlerin en belirgin özelliği organların birbirlerini feshedememeleridir. CHS başkanlık sistemine öykündüğü halde kuvvetlerin birbirlerini feshetmelerine izin vermiştir. Yine başkanlık sistemleriyle bağdaşmayan biçimde Meclis soruşturmasına izin vermiştir. Başkanlık sistemlerinde sadece Başkan’a karşı çok zor işleyen bir ‘impeachment’ mekanizması öngörülmüştür. Bunun nedeni; başkanlık sistemlerinde yürütmenin sadece Başkandan ibaret olmasıdır. Başkanın atadığı ‘devlet sekreterleri (bakan)’ yürütme görevlileridir ve bunlarla Kongre arasında herhangi bir ilişkiye gerek görülmemiştir. Çünkü Başkan bu ‘Devlet Sekreterlerini’ dilediği zaman görevden alarak yerlerine yenilerini atayabilmekte ve bu kişilerin görevleriyle ilgili olarak işledikleri suçlar yargı organlarının denetim alanına girmektedir.
Meclis soruşturması bakanların yargılanmasını önlemeye yönelik
2017 CHS Başkanlık sistemlerine aykırı biçimde Meclis soruşturması mekanizması getirmiştir. İlk bakışta Başkanlık sistemlerinde bir denetim mekanizması getirmiş olması yönünden hukuk devletine daha uygun bir düzenleme yapıldığı izlenimi doğabilir. Çünkü, hukuk devletlerinde bütün eylem ve işlemlerin yargı denetimine tabi olması gerekmektedir. Ancak kuralın ayrıntılarına bakıldığında, bu mekanizmanın bakanların yargılanmasını sağlamaya yönelik olmayıp onların yargılanmasını önlemeye yönelik olduğu görülür. 2017 öncesinde Meclis soruşturması önergesi verebilmek için üye tamsayısının 1/10’u (55 milletvekili), Meclis soruşturması komisyonu kurmak için toplantıya katılanların salt çoğunluğu (örneğin 300 kişi katıldığında 151 milletvekili) ve Yüce Divana sevk için üye tamsayısının salt çoğunluğu olan 276 milletvekili yeterliyken, 2017 değişikliğinden sonra sadece önerge verebilmek için üye tamsayısının salt çoğunluğu olan 301 milletvekilinin imzasına gerek vardır. Muhalefet bu çoğunluğa ulaştığında zaten sistemin ayarları bozulmaktadır. Nitekim bu yüzdendir ki 2017 sonrasında çok sayıda bakan hakkında görevlerini kötüye kullandıkları iddiası ortaya atılmasına rağmen herhangi bir Meclis soruşturması önergesi verilememiştir ve bu yapıda bu tür bir önerge vermek pratik olarak mümkün değildir. Bunun ileri adımı olan Meclis soruşturması komisyonu kurmak ve Yüce Divana sevk kararı vermek sırasıyla 360 (3/5) ve 400 (2/3) milletvekilinin onayını gerektirmektedir. Bu iki çoğunluk Anayasayı referandumlu ve referandumsuz değiştirme çoğunluğudur.
Sadece kağıt üzerinde
Muhalefet bu çoğunluğa ulaştığında zaten sistemi değiştirmeyi taahhüt etmektedir. Dolayısıyla bu çoğunlukları sağlayarak Meclis soruşturması komisyonu kurmak ve Yüce Divana sevk kararı vermek sadece kâğıt üzerinde kalmaya mahkum olan düzenlemelerdir; bu çoğunluklar elde edilirse öncelikli hedef anayasayı değiştirmektir. Öte yandan Meclis soruşturması parlamenter sistemlerde genellikle sonraki dönemlerde işletilen bir mekanizmadır. Çünkü içinde bulunulan dönemde, uygulamada istisnaları olsa bile (örneğin Özdağlar olayı) iktidarların kendi bakanlarını koruma eğilimi içinde olmaları doğaldır. Sonraki dönemlerde iktidarlar el değiştirdiğinde yeni siyasal çoğunluklar eski dönemin bakanlarından hesap sormak için bu mekanizmayı işletmektedirler. Nitekim mevcut iktidar çoğunluğu sağladıktan sonra geçmiş dönemde bakanlık yapmış çok sayıda kişiyi Yüce Divana göndermiştir.
İktidar el değiştirse bile bakanları yüce divana gönderme hakkı yok
2017 değişikliğinden sonra getirilen düzenlemelerle iktidar el değiştirse bile geçmiş dönem bakanlarını Yüce Divana gönderme hakkı bulunmamaktadır. Çünkü bu tür bir karar için aranan 2/3 çoğunluk parlamentolarda bulunması son derece istisnai olan bir çoğunluktur. Dolayısıyla getirilen mekanizma bakanların soruşturulmasını sağlamaya değil bu tür bir soruşturmayı gelecek dönemlerde dâhil olmak üzere mutlağa yakın düzeyde önlemeye yönelik bir düzenlemedir. Basında yapılan çok sayıda eleştiriye rağmen, mekanizmanın harekete geçirilmesinin düşünülmemiş olması bunun kanıtıdır. Sistem değişikliği yapılmazsa, gelecek dönemde de bu tür bir soruşturmanın yapılması hayal sınırlarının dışındadır.
Bakanların yasama dokunulmazlığı kazanması normal midir?
Bakanlara yasama dokunulmazlığı verilmesi parlamenter sisteme özgüdür. Parlamenter sistemlerde yasama dokunulmazlığı iki bileşenden oluşur:
(1) Yasama soumsuzluğu (mutlak dokunulmazlık), (2) Yasama dokunulmazlığı (Kısmi dokunulmazlık).
Yasama sorumsuzluğu milletvekillerinin düşüncelerini Genel Kurulda hiçbir kısıtlamaya tabi olmaksızın özgürce açıklamalarını sağlamaya ve kamu yararını gerçekleştirmeye yöneliktir. Sıradan vatandaşlar tarafından açıklandığında suç olan düşünceler milletvekilleri tarafından açıklandığında suç olmaya devam etmekle birlikte cezalandırılmazlar. Yeni sistemde bakanların Meclis çalışmalarına katılmaları, istisnai haller dışında, yasaklandığından bu tür bir korumaya gerek yoktur. Öte yandan kısmi dokunulmazlık milletvekillerinin yürütme organı tarafından siyasi saiklerle suçlanarak yasama çalışmalarına katılmalarını engellemeye yönelik çabalara karşı bir önlem olarak getirilmiştir. Bu yüzdendir ki yargı bağımsızlığının sağlandığı ve milletvekillerinin bu tür siyasi saiklerle tutuklanmalarının söz konusu olmadığı ülkelerde dokunulmazlık ya tümüyle kaldırılmış ya da çok alt düzeye indirilmiştir. Başka bir anlatımla dokunulmazlık; yargı bağımsızlığının tartışma konusu olduğu ülkelerde, milletvekillerini siyasi isnatlarla görevden alıkoyma girişimlerine karşı getirilmiş bir mekanizmadır. Mekanizmanın temel amacı, yasama organı üyelerini yürütme organının tecavüzlerine karşı korumaktır. Oysa 2017 sonrasında Bakanlar yasama organı üyesi olamamaktadırlar.
Dokunulmazlık bakanlara kişisel koruma sağlıyor
Dolayısıyla yürütme organı üyesini yürütme organına karşı korumak gibi absürt bir durum ortaya çıkmış bulunmaktadır. Getirilen sistemde bakanlara yasama dokunulmazlığı vermek, yürütme organı üyelerine görevleriyle ilgili suçları yanında görevleriyle ilgili olmayan suçlarından dolayı ek bir koruma sağlamaktan ibarettir. Çünkü yukarıda söylendiği gibi Meclis soruşturması bakanların görevleriyle ilgili suçları dolayısıyla onlara koruma sağlamaktadır. Burada da görevle ilgili olmayan suçlarından dolayı bakanlara koruma sağlanmıştır. Öte yandan TBMM’nin bir bakanın dokunulmazlığını kaldırarak yargılanmasına izin vermesi, kendi üyesi bile olmayan bir görevli hakkında, karar vermesi anlamına gelir. TBMM’nin yürütme organının üyesini, yürütme organına karşı neden koruduğu mantıksal olarak anlaşılamaz bir durumdur. Yürütme organı zaten bir bakanın görevine istediği anda son verebilmekte ya da mevcut uygulamada olduğu gibi ‘affını’ isteyebilmektedir. Bu yüzden dokunulmazlık bu sistemde, olağan amacının tamamen tersine bakanlara kişisel koruma sağlama amacına yöneliktir.
Bakanların mecliste yemin etmesinin bir anlamı var mı?
Bakanlar yürütme organı tarafından atanmakta ve görevden alınmaktadır. 2017 Anayasa değişikliğinden sonra bir bakanın gensoruyla düşürülmesinin olanağı yoktur. Dolayısıyla bir bakanın sorumluluk taşımadığı bir kurula söz vermesinin (yani yemin etmesinin) hiçbir gerekçesi yoktur. Yemin sorumlu olunan bir kurula söz vermek ve belirli ilkeler konusunda taahhütte bulunmak demektir. Bu taahhütlere aykırı davranıldığında Kurul kendisine söz vererek sözünde durmayan üyesine yaptırım uygulama hakkına sahiptir. 2017 sonrasında bakanlar Meclise karşı hesap vermek zorunda olmadıklarından söz vermelerine de gerek yoktur. Dolayısıyla Anayasada düzenlenmiş olan bakan yemininin içinin tümüyle boş olduğunu söylemek gerekir. Yeminine aykırı davranan bakana yürütme organı tarafından bir yaptırım uygulanmadığı takdirde hiç kimsenin bu bakana bir yaptırım uygulaması sözkonusu olmaz. Yapılan yemin tümüyle törensel bir nitelik taşır; sembolik bir değeri bile yoktur. Bu arada belirtmek gerekir ki henüz yemin etmemiş bakanların yaptıkları eylem ve işlemlerin hukuki olmadığını söylemenin hukuksal bir dayanağı yoktur. Bakanlığa atanma işlemi yürütme organı tarafından yapılır ve bu atama yapıldığı andan itibaren, atanan kişiye yetkilerini kullanma olanağı verir. Yemin bakanlık statüsü üzerinde hiçbir etkiye sahip değildir. Bakanlar hiç yemin etmeseler bile bütün işlemleri geçerlidir.
Bu model sürdürebilir mi?
Modelin bu haliyle sürdürülmesinin olanağı yoktur. Sert kuvvetler ayrılığına dayanan başkanlık sisteminden esinlenerek getirilen sistem bu tür bir kuvvetler ayrılığına ters çok sayıda düzenleme içermektedir.
Yasamanın ve yargının yeni sistemde yürütmeye karşı pozisyonu nedir?
Yürütme organı Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle yasamada önemli bir pay elde etmiş ve yasama yetkisinin genelliği, asliliği ve devredilmezliği ilkelerine son vermiştir. Yürütme ayrıca Meclisteki çoğunluk partisi ya da ittifakıyla sürdürdüğü bağ aracılığıyla yasamanın gündemini belirleme yetkisini elinde tutmaktadır. Öte yandan yürütme, yargı organı üzerinde özellikle Hâkimler ve Savcılar Kurulu ve Anayasa Mahkemesine yapılan atamalar sayesinde önemli bir etki sahibi olabilmiştir.
Kuvvetler ayrılığı ilkesi uygulanıyor mu? Ayrıca kuvvetler birliği nedir ve Türkiye için geçerli bir model midir?
Yasama ve yargı organıyla kurulan bu ilişkiler kuvvetler ayrılığı ilkesi yerine kuvvetler birliği ilkesinin tanımına uygun düşmektedir. Bu ilişkileri kuvvetler ayrılığı olarak tanımlayanlar da şöyle bir ilişki tasarlamaktadır: Yürütme organının belirlediği hedefler etrafında birleşen ve bu hedeflerin gerçekleştirilmesi konusunda yürütmeye yardımcı olmaya çalışan bir yapı. Bu yapıdaki aktörlerin tümü, lider konumunda olan yürütmenin belirlediği hedefleri gerçekleştirmeye çalışmalı ve bu hedeflere aykırı davrananlara karşı pozisyon almalıdır. Muhalefet bile bu hedeflere uygun davranmadığında ‘hain’ olarak nitelenmekte ve bu hedefler etrafında kenetlenen ‘milli’ bir muhalefet kabul görmektedir. Bu tür bir tasarımın değişik işlevleri değişik aktörlere verdiği ve işlevler anlamında kısmi bir ayrılığı sağladığı doğrudur. Ancak teorideki kuvvetler ayrılığı teorisinde bu tür bir tasarımın adı kuvvetler ayrılığı değil tam olarak kuvvetler birliğidir. Çünkü kuvvetler ayrılığı teorisi bu tür bir hedef birliği yerine kuvvetler arasında bir fren ve denge (checkes and balances) kurulmasını zorunlu görmektedir. Montesquieu’nun temel varsayımı insanın doğasının kötü olduğu ve bu kötü doğadan dolayı eline iktidar geçiren her kişinin, iyi ya da kötü olmasından bağımsız olarak, bu iktidarını kötüye kullanacağı eğiliminde olacağıdır. Bu tür bir kötüye kullanımı durdurmanın tek yolu her iktidarın karşısına başka bir iktidar dikmek ve onu sınırlamaktır. Yasama, yürütme ve yargı organları arasında bu tür fren ve denge mekanizması kurulmayıp, yürütmenin belirlediği hedefler etrafında kenetlenme durumu, güçler ayrılığı kuramı bakımından güçler birliği anlamına gelmektedir. Dolayısıyla mevcut durum kimilerince kuvvetler ayrılığı olarak nitelendirilse de teorik tanım dikkate alındığında kuvvetler ayrılığıyla ilgisi yoktur; tam bir kuvvetler birliğidir. Kuvvetler arasında denetim mekanizmalarının daha önce açıklandığı gibi etkisizleştirilmiş olması da bu tespiti desteklemektedir.
