27 Ekim 1995’de kabul edilen 4125 sayılı kanunla, eski sisteme kıyasla nispi temsile daha yakın sonuçlar yaratabilecek düzeye yaklaşılmasına rağmen, çift barajlı d’Hondt yöntemi adeta kutsal kural haline getirildi.
Türkiye siyasetinde seçim kanunları aracılığıyla siyaset mühendisliği yapmak çok partili siyasal hayatın neredeyse mütemmim cüzü. 1950’den bugüne köklü değişikliklerle birlikte düşünüldüğünde, seçim kanunlarında yüzlerce kez değişiklik yapılırken, çoğu zaman değişikliklerde amaç, iktidarların oy maksimizasyonuna hizmet etmesidir. Kanunlardaki değişiklikler ilk bakışta partilerin parlamentoda temsilinde belirleyici olsa da, aslında seçim kanunlarıyla şekillenen parlamentonun performansı, siyasal istikrar, demokrasinin istikrarı ve kalitesi anlamında da etkilidir. Bu yazıda çok partili siyasal yaşamımızda seçim kanunlarındaki değişiklikler ele alınacak, önümüzdeki hafta ise bu değişikliklerin ülkenin ekonomik/siyasi başarımına etkileri değerlendirilecektir.
Tek Partili Dönemde Seçim Kanunları
Çok partili dönem öncesi seçim sistemlerinin hukuksal temeli I. Meşrutiyet döneminde çıkarılıp, 1943 seçimlerine kadar uygulanan seçim kanununa dayanır. İki dereceli çoğunluk sistemine göre milletvekilleri öncelikle basit çoğunluğa, sonra da salt çoğunluğa göre seçilmekteydi. 1946-1960 döneminde ise liste usulü çoğunluk sistemi uygulanmıştır[1]. 14 Aralık 1942’de kabul edilen 4320 sayılı Mebus Seçimi Kanunu seçim sisteminde önemli bir değişiklik yapmamış, 1946’da çıkarılan kanun ile iki dereceli seçim sistemi tek dereceli seçime dönüştürülmüştür. 5 Haziran 1946 tarih ve 4918 sayılı Milletvekili Seçim Kanunu’nun en önemli özelliği, tek dereceli seçimi öngörmesiydi.
1950’den 12 Eylül’e Seçim Kanunları ve Değişiklikler
1950’de değiştirilen kanun ile açık oylama kaldırılarak, genel, eşit ve gizli oy ilkesi kabul edilmiş, 1950, 1954 ve 1957 seçimleri bu kanuna göre yapılarak, salt çoğunluk ilkesi uygulanmıştır. 16 Şubat 1950’de 5545 sayılı yeni Milletvekili Seçim Kanunu’nun kabul edilme nedeni, DP’nin kanuna yönelttiği seçim güvenliğini çözememe eleştirisiydi. Kanunun 1.maddesinde öngörülen genel, eşit, gizli oy ilkesi, eski kanundaki açık oy ilkesi dikkate alındığında, değişikliğin genel ilke ile sınırlı kaldığı anlaşılmaktaydı[2]. Özbudun’un da belirttiği üzere bu sistem alınan oy ile parlamentodaki temsil oranı arasında büyük uçurumlar yaratmakta ve temsil adaletini büyük ölçüde zedelemekteydi. 1950 seçimlerinde Demokrat Parti oyların %53.4 ile parlamentodaki vekillerin %83.6’sını kazanmış, buna karşılık Cumhuriyet Halk Partisi aldığı %39.8’lik oya rağmen parlamentoda ancak %14.4’lük bir temsil oranına ulaşabilmiştir[3]. 1950,1954 ve 1957 seçimlerinde her partinin illerin oluşturduğu seçim çevrelerinde, listeler halinde adaylarını sunduğu ve en çok oy alan parti listesinin o ildeki milletvekillerinin hepsini kazandığı çoğunluk sistemi uygulanmıştır.
27 Mayıs 1960 darbesinin ardından demokrasiye geçiş sürecinde kabul edilen 306 sayılı Milletvekili Seçim Kanunu ile seçim sisteminde köklü bir değişikliğe gidilerek nispi temsil sistemine geçildi. 15 Ekim 1961 seçimlerine Kurucu Meclis’in kabul ettiği kanunlarla gidilmiştir. Bunlar; 298 (Seçimlerin Temel hükümleri ve Seçmen Kütükleri Hakkında Kanun), 304 (24 Mayıs 1961 tarih ve 304 sayılı Cumhuriyet Senatosu Üyelerinin seçimi Kanunu) ve 306 (Milletvekili Seçim Kanunu) sayılı kanunlardır. Milletvekili seçim kanunuyla sistemde köklü değişikliklere gidilirken, amaç temsilde adalet ilkesini hayata geçirmekti. Nisbi temsilin “d’Hondt” yöntemi uygulanarak, seçim barajı bir seçim çevresindeki geçerli oyların ilgili seçim çevresinde çıkarılacak milletvekili adaylarına bölünmesi ile tespit edilmekteydi. Eğer hiçbir parti barajı geçemezse, bu sistem barajsız olarak uygulanacaktı. Parti sayısının artışına bir ölçüde engel olan ve nispeten büyük partilerin yararını gözeten d’Hondt yöntemiyle, basit seçim kotası esası (baraj) birlikte uygulanmıştır. Bu yöntemin benimsenmesi, aslında tasarıda öngörülen ve nispi temsil sisteminin temeli olan her görüşün parlamentoda temsil edilmesi ilkesiyle tam anlamıyla örtüşmüyordu[4]. 17 Nisan 1964’te kabul edilen yasa ile Cumhuriyet Senatosu seçimlerinde de d’Hondt yöntemi benimsenirken, 1965 seçimlerinden önce de seçim kanunlarında iki önemli değişiklik yapıldı. “İlk olarak 13 Şubat 1965 tarih, 533 Sayılı Yasa ile hem Cumhuriyet Senatosu seçimlerini, hem de Millet Meclisi seçimlerini bağlayan 306 sayılıyasanın 32. maddesindeki, elde edilen milletvekilliği sayısının hesaplanması yöntemi farklılaştırılarak Milli Artık (Bakiye) yöntemi kabul edilmiştir. Milli Artık (Bakiye) yönteminin yanında, birleşik oy pusulasının kullanılması kuralı da yeni yasada yer almıştır. Daha önceki seçimlerde her parti için ayrı ayrı hazırlanması öngörülen oy pusulaları (298 Sayılı Yasanın 78. md.), 447 sayılı yasaya göre, tüm partilerin bir arada bulunduğu birleşik oy pusulaları şeklinde değiştirilmiştir. (78 md.) Seçim yasasında değişiklik getiren 533 sayılı yasadan sonra, seçimlerden kısa bir süre önce yapılan Siyasi Partiler Yasası’ndaki değişiklikle de adayların sıralamasında ön seçim sistemi getirilmiştir.(29-51 md., 128. md)”[5]. Milli Bakiye hem küçük partilerin yararına işlemiş, hem de Adalet Partisi’nin tek başına iktidara gelecek oyu almasını sağlamıştır. Fakat, 12 Ekim 1969 seçimlerinden önce Adalet Partisi Milli Bakiye’den memnun olmadığı için, 1036 sayılı yasa ile Milli Bakiye yöntemini kaldırmış, barajlı d’hondt yöntemi getirilmiştir. 6 Mayıs 1968’de Anayasa Mahkemesi baraj uygulamasını anayasanın 55. maddesindeki serbestlik ilkesini zedelediği gerekçesiyle iptal etmiş, seçim yöntemi klasik d’Hondt yöntemi olarak uygulanmaya devam edilmiştir[6]. Baraj iptali nedeniyle 1973 ve 1977 seçimlerinde barajsız d’Hondt yöntemi uygulanmıştır[7].
Rejim ve İktidar İstikrarı Adına Seçim Mühendisliği Pratikleri
12 Eylül askeri rejimi döneminde seçim sistemi hükümet krizlerini önleyip istikrara hizmet etmek amacıyla hem seçim çevresi hem de ulusal barajlı d’Hondt yöntemi ile kurgulanmıştır. 10 Haziran 1983 tarih ve 2839 sayılı Milletvekili Seçim Kanunu’nun 33. maddesi ulusal barajı “Genel seçimlerde ülke genelinde, ara seçimlerde seçim yapılan çevrelerin tümünde, geçerli oyların yüzde onunu geçmeyen partiler milletvekili çıkaramazlar” şeklinde düzenlerken, 34. madde ise “bağımsız adaylar ile yukarıdaki maddede yazılı oranı aşan siyasi partilerin bir seçim çevresinde elde edecekleri milletvekili sayısının nasıl hesaplanacağını” belirterek, seçim çevresi barajı düzenlemesine yer vermiştir. Çifte baraj büyük partileri kollamakta, küçük partileri ise parlamento dışına itici nitelikteydi. Nitekim 1983 ve 1987 seçimlerinde parlamentoya ancak 3 parti girebilmiştir. Bu sistem özellikle 1983, 1987 ve 1991 seçimlerinde 1. partiye mutlak avantaj sağlarken, başka bir deyişle temsilde adalet ilkesini önemli ölçüde zedeliyordu[8].
Konuya sistemin hukuki temelleri bağlamında baktığımızda, 1983 seçimlerinde uygulanan sistem 1984 yerel seçimlerine kadar büyük anlaşmazlıklar ve itirazlara yol açacak şekilde değiştirilmemiş, yapılan düzenlemeler üzerinde tartışmalar olsa da, geniş yankı bulmamıştır. Sistemde köklü değişiklikler getiren, bu nedenle de kamuoyunda geniş tartışmalara yol açan ilk düzenleme 28 Mart 1986 tarih ve 3270 sayılı kanundur. Siyasi Partiler Kanunu’nun 38.maddesi ile Milletvekili Seçim Kanunu’nun 34.maddesinde yapılan değişikliklerle (kontenjan adaylığı ve seçim çevresi barajına ilişkin düzenlemeler) getirilen yenilikler çoğunluk sistemine yakın olup, bunda doğrudan doğruya büyük partileri yararlandırma amacı öne çıkıyordu. Sabuncu ve Şeker’e göre bu, nisbi temsil mantığına dayalı barajlı d’Hondt sistemine çoğunluk sisteminin monte edilmesiydi[9].
Seçim kanunlarında büyük partiler lehine olan düzenleme yapma geleneği 23 Mayıs 1987’de kabul edilen 3377 sayılı “ 298 Sayılı Seçimlerin Temel hükümleri ve Seçmen Kütükleri Hakkında Kanunu, 2839 Sayılı Milletvekili Kanunu’nun ve 2820 Sayılı Siyasi Partiler Kanununun Bazı Hükümlerinde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun” ile de sürdürülmüş, hatta güçlendirilmiştir. Bu kanunun getirdiği en önemli yenilik; kontenjan adaylığı ile seçiminde çoğunluk yöntemini korumakla birlikte, kontenjan adayı gösterilen seçim çevrelerinde çevre barajı hesaplamasında bölme işleminin o seçim çevresinden çıkacak milletvekili sayısının bir eksiği ile yapılmasını öngören hükmün çıkarılıp, 2839 sayılı kanunda en çok 7 milletvekilliğinden oluşabilecek olan seçim çevrelerini en çok 6 milletvekilinden oluşacak şekilde yeniden düzenlemesidir. Bu düzenleme ile eskiden 7 milletvekili çıkaran bir seçim çevresinin iki çevreye bölünmesi, seçim çevrelerinin küçültülmesi doğal olarak seçim çevresi barajını yükselteceği için, büyük partilerin yararınaydı.
29 Kasım 1987 genel seçimleri öncesinde de, seçim kanununda değişikliğe gidilmiştir. 10 Eylül 1987 tarihinde çıkarılan 3403 sayılı kanunla, 6 milletvekili çıkaracak olan seçim çevrelerinde bölme işleminin bir eksiği ile yapılacağı hükmü yeniden konarak, ülke genelinde en düşük seçim çevresi barajına sahip olan 6 milletvekili çıkaracak illerdeki seçim çevresi barajı daha da yükseltilmiştir. Sonuçta en geniş seçim çevresine ait en düşük seçim çevresi barajı % 16.6 iken, bu oran %20’ye yükseliyordu.
20 Ekim 1991 genel seçimleri 1987’de uygulanan sistemde iki yeni değişikliğe gidilerek yapıldı. Değişiklikler içinde küçük partilerin yararına olabilecek bazı düzenlemeler dikkat çekiyordu. Bunlardan ilki, 24 Ağustos 1991 tarih ve 3757 sayılı kanunun 7. maddesi ile iki ve üç milletvekili çıkaracak seçim çevreleri ile kontenjan adayı gösterilen dört milletvekili çıkarılacak seçim çevrelerinde barajın % 25, kontenjan adayı gösterilen beş milletvekili çıkarılacak seçim çevrelerinde ise % 20 olarak öngörülmesidir. Barajların kanun metninde oranlı olarak ifade edilmesi, pratikte gerek 2, 3 milletvekili, gerekse kontenjan adayının bulunduğu seçim çevrelerinde barajların düşmesine yol açmaktaydı. 2839 sayılı kanunun 33.maddesinde değişiklik yapan 10.maddede yer alan düzenleme ile, seçmenlere partilerin listelerinde yer alan milletvekilliği adayları için tercihli oy kullanabilme imkanı getirilmiştir.
24 Aralık 1995 genel seçimleri öncesinde 27 Ekim 1995’de kabul edilen 4125 sayılı kanunla, seçim sisteminde yapılan yeni düzenlemelerle seçim çevreleri genişletilip, eski sisteme kıyasla nispi temsile daha yakın sonuçlar yaratabilecek düzeye yaklaşılmasına rağmen, çift barajlı d’Hondt yöntemi adeta kutsal kural haline getirildi. Bunun karşısında ise, 1982 Anayasası’nın 67.maddesinde yapılan değişiklikle maddenin son fıkrasında “seçim kanunları, temsilde adalet ve yönetimde istikrar ilkelerini bağdaştıracak biçimde düzenlenir” hükmü tesis edilmiştir. Anayasa Mahkemesi 24 Aralık genel seçimlerinden kısa bir süre önce 4125 sayılı kanunun 16. maddesindeki seçim çevresi barajı ve 8.maddede getirilen “ülke seçim çevresi milletvekilliği” düzenlemesini iptal etti. Mahkemenin iptal gerekçesinde temsilde adalet öne çıkıyordu. İptal kararı üzerine çıkarılan 23 Kasım 1995 tarih ve 4138 sayılı kanunun “TBMM’yi oluşturan 550 milletvekilinin tümünün seçim çevrelerinden çıkarılması ve illerin çıkaracağı milletvekili sayılarının buna göre yeniden belirlenmesi ile çevre barajlarının bütün seçim çevreleri için %10 olarak uygulanması” hükmünde yer alan % 10 çevre barajı Cumhurbaşkanının Anayasa Mahkemesi’ne başvurusu sonucunda iptal edildi.
Yeni düzenlemelerle, 1983 seçimleriyle birlikte uygulamaya konulan daraltılmış seçim çevrelerinden vazgeçilerek (çıkaracağı milletvekili sayısı 18’i aşan İstanbul, Ankara ve İzmir hariç olmak üzere) seçim çevresinde bütünlüğe dönülmüştür. Ayrıca, tam bir nispi temsil sistemi öngörülüp, kontenjan uygulaması, bölge barajları ve tercih sistemi kaldırılarak blok liste uygulaması geri getirildi.
1995 genel seçimlerinden sonra, seçim kanunlarında çok köklü, sistemi temelden değiştirecek düzenlemeler yapılmadan, 1999 ve sonrasında yapılan genel seçimlerde uygulama 2018’e kadar sürmüştür. Seçim sisteminde özellikle yüzde 10’luk ulusal baraj uygulamasının varlığı büyük partiler lehine işlerken, 1982 Anayasası ve seçim kanununda ifadesini bulan temsilde adalet ilkesi zedelenmiştir. 3 Kasım 2002 seçimlerine DEHAP çatısı altında katılan SDP-EMEP-HADEP ittifakı, DYP, MHP, Genç Parti %6-95 arasında değişen oy oranlarına rağmen parlamentoda temsil şansı bulamadılar. Bu durum 2007 ve 2011 seçimlerinde küçük partilerin bağımsız adaylar ile seçimlere katılmasına yol açmıştır. Küçük partiler seçim barajını aşamadıklarından, güçlü oldukları seçim çevrelerinde bağımsız adayları destekleyerek, 2007 seçimlerinde 26, 2011 seçimlerinde 35 milletvekili çıkarmış ve seçim sisteminin adaletsizliğini bir nebze olsun aşmışlardır. 7 Haziran 2015 seçimlerine aynı seçim sistemiyle gidilmesine rağmen, seçmen bu kez ulusal barajı sandıktaki tercihleriyle etkisiz kılmış, HDP barajı aşıp %12.9 oy aldığı gibi, parlamentoya da 80 milletvekili sokmayı başarmıştır.
Seçim sisteminde köklü sayılabilecek değişikliğe yol açan son düzenleme 13 Mart 2018’de kabul edilen 7102 sayılı Seçimlerin Temel Hükümleri ve Seçmen Kütükleri Hakkında Kanun ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair 7102 sayılı Kanun’dur. Düzenlemenin seçim sistemine etkisi, ilk kez seçime katılan partilerin birbirleriyle ittifak yaparak seçime katılmalarına imkan tanınmasıdır. Kanun yüzde 10’luk ulusal barajı değiştirmemekle birlikte, getirdiği ittifak sistemiyle ulusal baraj etkisini ittifak yapmaları halinde yüzde 10’un altında oyu olan partiler için devre dışı bırakıcı niteliktedir. 20.md’nin son fıkrasında yer alan ve 10 Haziran 1983 ve 2839 sayılı Milletvekili Seçim kanununun 33.maddesine eklenen “Seçim ittifakı yapılması halinde, yüzde onluk barajın hesaplanmasında ittifak yapan siyasi partilerin aldıkları geçerli oyların toplamı esas alınır ve bu siyasi partiler için ayrıca baraj hesaplaması yapılmaz”. hükmü ulusal baraj altında kalma olasılığı olan partiler için parlamentoda temsil edilme adına partilerin ittifak kurmalarını teşvik eden, bu niteliğiyle de ulusal barajın partileri parlamento dışı kalma etkisini zayıflatan bir özelliğe sahiptir. Böylece, düzenlemeyle bir yandan 12 Eylül rejiminin seçim kanunu aracılığıyla parti sistemini daraltma, yapay parti sistemi inşa etme stratejisi çökerken, İttifaka imkan veren sistem küçük partiler için bir politik yaşam öpücüğü işlevi görüyordu. Nitekim İYİ Parti kritik oy oranıyla baraj altında kalmasına rağmen, Millet İttifakı’nda yer alması nedeniyle kanunun emredici hükmü parlamentoya temsilci sokmasına imkan tanımıştır.
Seçim sistemleri bir ülke siyasetini şekillendiren yegane faktör değildir tabii ki. Siyaset asıl bunun dışında sosyo-kültürel, ekonomik, psikolojik etkenlerle şekillenmekte ve yatağında akmaktadır. Yine de özellikle kriz ve meşruiyet tartışmasının olduğu dönemlerde seçim kanunlarında bir kalem oynatma ile bir ülkenin kaderinin çizilebildiği de gözden uzak tutulmamalı. Önümüzdeki yazıda geçmişteki bu tür kalem oynatmalarının Türkiye’nin ekonomik ve siyasi başarımına etkilerini değerlendireceğiz.
[1] Bkz.Ergun Özbudun; Türkiye’de Parti ve Seçim Sistemi, İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, İstanbul, 2016, s.93.
[2] Tanju Tosun; Türk Parti Sisteminde Merkez Sağ ve Merkez Solda Parçalanma, Boyut Yayıncılık, İstanbul, 1999, s.123.
[3] Ergun Özbudun; “Seçim Sistemleri ve Türkiye”, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C:44, S:1, s.528.
[4] Tosun, a.g.e., s.126.
[5] Bülent Özgül; Seçim ve Seçim Sistemleri, Türkiye’deki Seçim Sistemi Uygulamaları ve Bir Model Önerisi, (Yüksek Lisans Tezi), T.C Süleyman Demirel Üniversitesi Kamu Yönetimi Anabilim Dalı, Isparta 2002, s.124.
[6] A.g.e., s.127.
[7] Tanju Tosun; Türk Siyasal Hayatında Seçimler ve İzmir, Orion Kitabevi, Ankara, s.2-5.
[8] Özbudun, “Seçim Sistemleri…”, a.g.m., s. 532-533.
[9] Yavuz Sabuncu, Murat Şeker; “Seçimler”, C.D.T.A., C.14, İletişim Yayınları, İstanbul, 1995, s.1153.
