Geçen hafta çok dikkat çekmeden geçirilen TCMB’nin kuruluşunun 91. yıldönümü, kamuoyunda da fazla yankı bulmadı. Ancak TCMB’ye yönelik alınan siyasi kararların TL’nin değeri üzerinde yarattığı olumsuz etkiler, haklı olarak kamuoyu gündeminde hâlâ önemli yer tutmaktadır.
19. yy’ın ortalarından itibaren değerinde istikrarı sağlamış bir para arayışı nakit idaresinin ana amaçlarından biri olmuştu. Cumhuriyet döneminde bu sorun Merkez Bankası’yla çözülmeye çalışıldı. Aradan geçen 150 yıla rağmen bugün benzer bir arayış içinde olmamız hayret verici.
Geçtiğimiz hafta, 3 Ekim 1931 yılında faaliyete geçen Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası’nın (TCMB) kuruluşunun doksan birinci yılıydı. Doksan bir yıl merkez bankacılığında tecrübe kazanmak için çok uzun bir süre. Özellikle TCMB’nin kuruluşuna neden olan o günlerdeki koşullar ve amaçlar düşünüldüğünde, bu amaçları yerine getirmek konusunda bankanın bugün gösterdiği performansın değerlendirilmesi için de yeteri kadar uzun bir süredir.
Gerek Osmanlı Devleti, gerekse kuruluş döneminde Türkiye Cumhuriyeti Devleti halkın refaha erişimini sağlayacak güçlü bir finansal yapıya ve bu mali yapının idaresinde kullanılacak nakde, yani milli bir paraya ihtiyaç duymuşlardır. Ancak ülkenin ekonomik yapısı ve bu ekonominin dâhil olduğu ulusal ve uluslararası kurumsal çevrenin koşulları, böyle bir paranın istikrarını daima tehlikeye sokmuştur. Nakit idaresi bakımından aradan geçen 90 yılı aşkın sürede, bugün ülkemizdeki durum bundan farklı mıdır? Maalesef son zamanlarda yaşadıklarımızın ışığında bu soruya olumlu cevap vermek son derecede zor. Geçmişte olduğu gibi bugün de nakit istikrarı, peşinde koşulan finansal amaçlardan biri olarak Türkiye ekonomisi için önemini hâlâ korumaktadır. Dahası nakit istikrarı için gerekli kaynak sıkıntısı, geçmişte olduğu gibi bugün de ağırlıklı olarak borçlanarak aşılmaya çalışılmaktadır. Oysa geçmiş, bu şekilde istikrar arayışlarının sonuçları konusunda çok fazla olumsuz örnek sunmaktadır.
Kurumsal gelişme düzeyi farklı olsa da nakit istikrarı için gerekli koşullar bakımından bugünkü Türkiye ekonomisinin benzer şartlara sahip olması ayrıca dikkat çekicidir. Özellikle, dış ticaret yapısını günün şartlarına uyarlayıp dış ticaret fazlası veren, yurtiçi harcamaları üzerinde sıkı kontrol sağlayabilmiş, verimliliği yüksek bir ekonomi arayışımız hâlâ devam etmektedir. Geçmişte olduğu gibi, harcamada hoyratlığı devam eden ve devletin ekonomi üzerinde o günlerdeki hâkim gücünü bugün de inşa etmeye çalışan, son derecede müdahaleci bir yönetim günümüzde de etkili olmaktadır. Elbette bu, Cumhuriyetimizin müstesna kurumlarından biri olan TCMB’nin kurumsal bütünlüğüne zarar verirken, TL’yi de istikrarsızlığa sürüklemektedir.
On dokuzuncu yüzyılın ortalarına doğru, değerinde istikrarı sağlamış bir para arayışı her zaman bu topraklardaki nakit idaresinin ana amaçlarından biri olmuştur. Cumhuriyet döneminde bu sorun, ülkede tedavül eden nakdin idaresini yapacak milli bir banka, yani Merkez Bankası ile sağlanmaya çalışılmış ve Osmanlı İmparatorluğu döneminde başarılamayan bir konuda daha Cumhuriyet’in kurucu kadroları önemli bir fark yaratmayı bilmişlerdir. Ancak aradan geçen yaklaşık 150 yılı aşkın süreden sonra, bugün de benzer bir arayış içinde olmamız gerçekten hayret vericidir.
~*~
Geçen hafta çok dikkat çekmeden geçirilen TCMB’nin kuruluşunun doksan birinci yıl dönümü, kamuoyunda da fazla yankı bulmadı. Belki uyguladığı para politikası ve aldığı tartışmalı faiz kararları sebebiyle çeşitli siyasi tartışmaların konusu olmasından, belki de ülke gündeminin yoğunluğundan kamuoyunda belirgin bir şekilde gündeme gelmedi. Ancak TCMB’ye yönelik alınan siyasi kararların TL’nin değeri üzerinde yarattığı olumsuz etkiler, haklı olarak kamuoyu gündeminde hâlâ önemli yer tutmaktadır.
Banka’nın kuruluş nedenleri ve böyle bir bankaya sahip olamamanın Osmanlı İmparatorluğu’nda yol açtığı sıkıntılar ve ülkenin katlandığı maliyetler düşünüldüğünde, TCMB’nin Cumhuriyet Türkiye’sinin en önemli kurumsal yeniliklerinden biri ve başarısı olduğu gerçeğini kendiliğinden ortaya çıkarır. Kaldı ki, bir merkez bankasına duyulan ihtiyacı doğuran koşulların, geçmişte çekilen zorluklar ve maliyetlerle olan ilişkisinin hatırlanmasına ve hatırlatılmasına bugün dünden çok daha fazla ihtiyaç duyulmaktadır. Türkiye’nin ve Osmanlı Devleti’nin, kuruluşuna kadar çok büyük bedeller ödediği bu kurumun, diğer Cumhuriyet kurumları gibi bugün içine düşürüldüğü durum gerçekten üzüntü vericidir. Günümüzde siyasetin oyuncağı durumuna düşmüş olan TCMB’nin, Osmanlı’dan günümüze ülkemizin temel ekonomik sorunlarından biri olan mali istikrar ve nakit istikrarı hususunda hâlâ etkisiz kalması ise gerçekten şaşırtıcı bir durumdur.
Hiç şüphesiz Cumhuriyetimizin en önemli kurumlarının başında gelen TCMB’nin kuruluşuna vesile olan istisnai şartlar, ülkenin ve halkın menfaatlerini güden “yerli ve milli” bir bankanın kurulmasıyla aşılabilmiştir. Dünyanın ve ülkemizin iktisadi yapısındaki değişmeler, bu alandaki ihtiyacı bugün daha da ön plana çıkarmıştır. Özellikle yerli ve milli olmayı dilinden düşürmeyen bir iktidarın böylesine önemli ve milli menfaatlerini gözetmesini beklediğimiz bir Cumhuriyet kurumuna sahip çıkması ve ona gözü gibi bakması beklenir. İktidardaki siyasi anlayış için yapacağı harcamalara ucuz kaynak sağlamanın bir aracı olarak düşünülen TCMB’nin, bizler için ne anlama gelmesi gerektiğini anlamak için geçmişe bakmamız gerekmektedir. Geçmişte bu topraklarda hangi koşullarda nakit idaresi yapıldığını ve bir merkez bankası kurma fikrinin hangi koşullarda hayata geçirildiğini bilmek şart.
TCMB’NİN KURULUŞUNA DOĞRU OSMANLI’DAN DEVRALINAN…
Osmanlı Devleti’nin son yüzyılı esas itibariyle, mali açıdan harcamalarına finansman arayışlarıyla geçmiştir. Kanımca bu sorun Osmanlı’dan genç Türkiye Cumhuriyeti’ne kalan en önemli miraslardan biridir. Zira Cumhuriyet Türkiye’sinde, ilk dönemler hariç tutulursa, bugün bile hesapsızca yapılan kamu harcamalarının finansmanı ve bunun TL’nin istikrarı üzerinde yarattığı etkilerle mücadele gündem oluşturmaktadır.
Ülkemizdeki finans tarihi alanının kurucularından olan rahmetli Prof. Dr. Haydar Kazgan hocam, o eşsiz derslerinde, “bunları da mı bilmiyorsunuz?” diyerek, tüm dikkatleri üzerinde toplamasını bilir ve bizlerin buruk bir mahcubiyet içinde anlatacaklarına kulak kesilmemizi sağlardı. Bir keresinde böyle bir “azarın” ardından dikkat kesilen sınıfa dönerek, “Osmanlı Devleti Batılı ülkeler gibi kâğıt para sisteminin sağladığı finansal olanaklardan yaralanamamış ve hiçbir zaman senyoraj geliri elde edememiştir” deyişini daha dün gibi hatırlıyorum. Hocamız senyoraj geliriyle, üzerinde yazılı belli bir nominal değere sahip bir banknotu çok da pahalı olmayan bir şekilde basarak değer yaratmayı ifade ediyordu. Örneğin 100 TL’lik nominal değeri olan banknotu çok küçük bir baskı maliyetiyle basma sonucu arada kalan değer merkez bankası bilançosuna gelir olarak yazılmaktadır. Merkez bankalarının böyle bir değeri yaratabilmelerinin temel koşulu çıkardıkları paranın talep görmesidir. Böyle bir talebin kaynağı ise, çıkartılan banknotların değerinde ve satın alma gücündeki istikrardır.
Değerinde istikrar sağlamış bir para ekonomide talep gördüğünde, merkez bankası da para arz etmekten gelir elde edebilmekte, ekonominin ihtiyaç duyduğu para hacmini az bir kaynak ayırarak sağlayabilmektedir; en azından kısa dönemde. Ancak Osmanlı Devleti hiçbir zaman böyle banknot ihraç edecek milli bir bankaya sahip olmadı. Bırakın açıktan senyoraj geliri yaratabilmeyi, piyasada para yerine tedavül eden hazine bono ve tahvillerinin faizi üzerinden tedavüle sürdüğü para benzeri banknotlar için üstüne para vermiştir.
Elbette bununla hocamız, Osmanlı Devleti’nde finansman sorunlarının her zaman büyük sorun teşkil ettiğine ve finansmanda da yüksek maliyetlere maruz kalındığına dikkat çekmeye çalışmaktaydı. Kalkınma ve halkın refahı için harcanması gereken kaynakların, geri bir ekonomi ve sıkça ortaya çıkan olumsuz çevresel koşulların diretmesiyle günü kurtarmaya yönelik alanlarda harcanması bugün olduğu gibi dün de problemdi.
Bir merkez bankasının sağlayacağı herhangi bir mali kaldıraç imkânından yararlanmadan, Osmanlı Devleti, harcamalarını dönemin ileri ülkelerine göre daha pahalıya finanse edebiliyordu. Örneğin, Birinci Dünya Savaşı’nın finansmanı için sermaye piyasalarından 100 yıl vadeli borçlanabilen rakiplerine karşı, Osmanlı Devletinin kendisi doğrudan toplayabildiği vergi gelirleri ve/veya yurtdışından borçlanabildiği yüksek faizli kredilerle savaşı finanse edebilmiştir. Elbette bu, halkın savaşın maliyetlerini daha fazla hissetmesine neden olmuştur.
Mali açıdan bu sorunun kaynağında ekonomik kurumların gelişmişlik düzeyindeki farklılıklar vardı. Osmanlı ekonomisindeki mali yapının yeterince gelişmemesi ve eldeki mali kurumların temel fonksiyonlarının ise Batıdan farklı olarak Osmanlı ekonomisinde ortaya çıkan ihtiyaçların niteliğine uygun olarak şekillenmesidir. Mali sistemin yapılanmasında ve fonksiyonlarının belirlenmesinde, Batıda kalkınma ve bu yönde sanayileşmenin finansmanının oynadığı rol öne çıkarken, aksine Osmanlı’da tüketim harcamalarının nasıl finanse edileceği etkili olmuştur. Osmanlı’da kamu harcamalarının finansman ihtiyacı mali kesimin oluşumunda Galata Bankerleri gibi kurumların ortaya çıkmasına yol açmıştır. Bu şekilde ülkelerin farklı amaçlara yönelik finansman ihtiyaçları, mali kesimlerin de farklı şekillerde evrilmesine yol açmaktadır. Bunu, yine Prof. Dr. Haydar Kazgan, Galata Bankerleri (İstanbul: Türkiye Ekonomi Bankası, 1991) ve Osmanlı’da Avrupa Finans Kapitali (İstanbul: Yapı Kredi Yayınları, 2005) adlı eserlerinde son derecede açık bir şekilde anlatmaktadır. Maalesef bugün büyük ölçüde siyasilerin kontrolü altına girmiş olan ülkemizdeki mali sisteme yüklenilen rol de o günlerden çok farklı değildir.
Osmanlı Devleti’ndeki kurumsal yapı ve işleyiş ülkenin dışarıya olan bağımlılığını azaltacak bir sanayileşmeye zemin hazırlayacak bir yeterlikte olmadı. Dış ticarette kapitülasyonlarla yabancılara verilen imtiyazlar ülkeyi hem vergi gelirlerinde kayba uğratmış, hem de ithalatla rekabet edecek bir sanayinin oluşumunu engellemiştir. Doğal olarak bu, ülkeyi sürekli cari açık veren ve sonucunda dışarıya karşı değerli metal para (döviz) kaybına maruz bırakan bir yapıya dönüştürdü. Böylece Osmanlı’daki mali istikrarsızlık bir yönüyle, içerideki tedavül edecek mali araçlarının kaynağını oluşturan değerli metal varlıklarının sürekli azalması şeklinde kendini gösterdi.
Hatta ilginçtir; Birinci Dünya Savaşı sonrasında ciddi miktarda savaş tazimatı ödemeye mecbur bırakılan Almanya’nın, bir süre sonra içine düştüğü durgunluk ve hiper-enflasyon dönemini ihracata yönelik sanayileşme ile aştığı görülmüştür. Bu yolla elde ettikleri döviz cinsinden gelirler (altın para siteminin geçerli olduğu bu dönemde, değerli metal varlığı olarak anlaşılmalıdır) Almanya’daki mali istikrarın temelini oluşturmuştur. Bu dönemde, günümüz Türkiye’sinde olduğu gibi Osmanlı Devleti’nde nakit istikrarı için gerekli döviz, dışarıdan yüksek faizlerle borçlanarak sağlanmaktaydı. Tek bir farkla. Bugün çeşitli ülkelerle yapılan “swap” anlaşmaları ile yapılan borçlanmayla övünen ve bunu TCMB rezervlerini güçlendirici gelişme olarak yorumlayan bir hükümetle karşı karşıyayız. Oysa TCMB’yi kuran irade, ülkenin ve milletin ekonomik bağımsızlığı konusundaki duyarlılığı ile borçlanma karşısında son derece mesafeli bir tutum izliyordu.
Osmanlı Devleti dünyada ve ülkedeki değişimlere paralel olarak ekonomik yapısında gerekli dönüşümlere girişmede bazen yavaş, bazen de isteksiz davranmıştır. Elbette bunun sonucunda da ekonomik dengelerini sağlayamayan Osmanlı Devlet idaresi, yapmayı arzuladığı harcamalar için yeterli geliri kendi öz kaynaklarından yaratamamıştır. Dahası ardı ardına gelen siyasi şoklar ve savaşların da etkisiyle, ülkenin mali kaynak ihtiyacı sürekli artmıştır. Değişen ihtiyaçlara uyum gösteremeyen bir ekonominin varlığı, o gün olduğu gibi bugün de Türkiye ekonomisinin sorunlarının başında gelmekte ve ülkenin döviz kazanma kabiliyetinin azalmasına yol açmaktadır. Maalesef ülkenin döviz gelir-gider dengesinde ortaya çıkan böyle bir uyumsuzluk, ekonominin dövize ve borçlanmaya olan bağımlılığını arttırıcı bir etki yapmaktadır. Bu da TCMB’nin nakit istikrarını sağlayabilmesinde ek bir kısıt oluşturmaktadır.
MİLLİ PARAYA DUYULAN İHTİYAÇ
Türk iktisat tarihi alanında değerli çalışmalara imza atmış olan, sevgili hocam, rahmetli Mehmet Genç’in, her zamanki o nazik tarzıyla ifade ettiği gibi Osmanlı Devleti esas itibarıyla, kamu maliyesine (o fiskosantrik devlet derdi) ve harcamasına dayalı bir devletti (Mehmet Genç, Osmanlı İmparatorluğu’nda Devlet ve Ekonomi, İstanbul: Ötüken, 2002). Çağdaşlarının sahip olduğu bir tedavül bankası ve kâğıt parası yoktu, ama gecikmeli de olsa devletin borçlanmak için çıkardığı birtakım değerli kâğıtlar, para benzeri bir araç olarak piyasada tedavül edebilmekteydi. Bunlara kaime adı verilmekte ve belli bir karşılığın, yine belli bir faizle devlet tarafından nakde dönüştürdüğü değerli bir evrak olarak tedavül edebilmekteydi. Bu itibarla, Osmanlı ekonomisinde tedavül eden bu ilk kaimeler, faiz getirisi sağlayan bir para olarak dünya para tarihinde bir ilki oluşturmuştur. Zaman zaman devlet harcamalarında baş gösteren büyük artışlar, dış ödeme açıkları, değerli metal stoklarının yetersiz kalmasına, yeniden tedavüle kaime çıkartılmasına yol açmış ve nakit istikrarı sık sık tehlikeye girmiştir.
Osmanlı döneminde yaşanan acı tecrübelerin de böyle bir ihtiyacın hissedilmesinde rol oynadığını düşünmek, sanırım abartı olmayacaktır. Daha önce ifade edildiği üzere, Osmanlı Devleti’nde bugünkü anlamında milli bir para olmadığı gibi, böyle bir parayı çıkartacak ve ardından da bu paranın tedavülü için nakit istikrarını temin edecek milli bir banka bulunmamaktadır. Modern bir kalkınma gayreti içine girilebilmesi için temel koşulu oluşturan böyle bir bankanın kurulabilmesi, o dönemde geçerli olan kurumsal çerçeve ve para sistemi altında, ülkenin ciddi miktarda dış ticaret fazlası vermesini ve neticesinde döviz rezervine sahip olmasını gerektirmekteydi; tıpkı bugün olduğu gibi. Oysa Osmanlı ekonomisi dış ticarette sürekli açık veren ve dışarıya karşı değerli madenlerini kaybeden bir konumdadır. Dolayısıyla tedavüle çıkartabileceği herhangi bir kâğıt paranın karşılığı olabilecek değerli maden miktarı bu ticaret yapısına bağlı olarak sürekli değişebilecektir. Değerinde istikrarı sağlamış bir milli paraya sahip olabilmek için öncelikle ve de ivedilikle dış ticaret yapısının değiştirilmesi gerekmektedir.
Osmanlı ekonomisi birkaç temel neden sebebiyle dış ticaret açığı veren bir ekonomiydi ve bu da sürekli ekonominin değerli maden kaybına yol açıyordu. Öncelikle kapitülasyonların yabancılara sağladığı imtiyaz dış ticarette merkezi yönetimin kontrolünü ortadan kaldırmaktaydı. Bu nedenle son derecede serbest bir dış ticaret rejimi olan Osmanlı Devletinin, kendi ekonomisinin sanayileşme için gerekli olan dış ticaretteki korumacı tedbirleri alması mümkün değildi. Buna ek olarak ülkenin tüketim davranışları değişmiş ve mevcut üretim yapısı ile uyumu ortadan kalkmıştır. Değişen tercihlerle uyumlu mal talepleri ister istemez ithalat ile karşılanmaya başlanmış; bu da giderek ithalatta artışa yol açmıştır. Nihayet kamu maliyesine dayalı ekonomik sistemdeki baskın konumu, kapitülasyonların yabancılara sağladığı vergi muafiyetleri ve devletin bu alanda hareket serbestliğinin kısıtlı oluşu vergi gelirlerinde de ciddi azalmalara yol açmıştır. Ortaya çıkan bu gelir kayıpları dışarıdan borçlanma zorunluluğunu ortaya çıkarmıştır.
Bu koşullarda milli bir paraya sahip olmak, olsanız bile değerinin istikrarını sağlayabilmeniz mümkün değildir. Osmanlı Devleti’nde bu zorluklar bir özel bankaya, belirli ayrıcalıklar karşılığında para çıkarabilme yetkisi verilerek çözülmüş ve Osmanlı Bankası devreye girmiştir. Devlet bir milli bankadan beklenen şekilde para basması için gerekli değerli maden ve/veya döviz cinsinden karşılıkları bulma işini, belli bir bedel karşılığında Osmanlı Bankasına devretmiştir. Ancak yarım yüzyıldan fazla devam eden bu sistemin ülkeyi içine soktuğu zorluklar düşünüldüğünde, Cumhuriyetin kurucu kadrolarının öncelik vermesi gereken konulardan birinin de neden milli bir bankanın kurulması olduğu daha iyi anlaşılır.
Aslında Osmanlı döneminde yaşanan birçok olayın yanında, özellikle Birinci Dünya Savaşı sırasında hükümetin bankadan talep ettiği avans ve banknot ihraç talebinin yerine getirilmemesi, savaş koşullarında ülkeyi yönetmeye çalışan sivil ve askeri bürokraside travma etkisi yaratmıştır. Dahası kendi milli bankasına ve parasına duyulan ihtiyacın çok daha fazla hissedilmesine yol açmıştır. Maalesef Osmanlı’dan devralınan bu yapı, Cumhuriyet döneminde yaşanan birtakım olaylar ve Büyük Dünya Bunalımının yarattığı olumsuz koşullar nedeniyle 1935 yılına kadar devam etmiştir (Haydar Kazgan, Murat Öztürk ve Murat Koraltürk, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası, Ankara: TCMB, 2000).
~*~
Bir ülke parasının istikrarı, dün olduğu gibi bugün de paranın karşılığı meselesi ile ilgilidir. Günümüzde artık değerli maden sistemleri tarihe karışmış olsa da, ulusal paraların döviz olarak karşılığı söz konusudur. Daha çok ülkenin başlıca ticari partnerlerinin paraları bu karşılıkları oluşturur. Dolayısıyla merkez bankaları yerleşik ve yabancılara (eğer para konvertibl bir para ise) karşı, çıkardıkları paranın taahhüt ettikleri değerinde istikrarı sağlamakla yükümlüdürler. Merkez bankalarının bu taahhütlerini yerine getirebilmeleri sahip oldukları döviz varlıklara bağlı olacaktır. Onların kaynağı da ülkenin döviz gelirleridir. Yoksa ülkenin borçlanma kapasitesi değil. Ulusal paranın karşılığını borçla elde edilmiş dövizin oluşturduğu durumlarda nakit istikrarının sağlanabilmesi bir yana, ülkenin döviz cinsinden borçlarından kaynaklanan bir faiz maliyeti de ortaya çıkacaktır.
Geçmişte Osmanlı Devleti’nin nakit istikrarını sağlayamamasının ana nedeni, ülkenin döviz gelirlerinin düşüklüğü ve gerek tedavül eden kaimelerin, gerekse banknotların karşılığı olan dövizin yüksek faizlerle borçlanılarak elde edilmiş olmasıdır. Aradan geçen 150 yılı aşkın süreye rağmen, günümüzde bile merkez bankasının milli paranın değerini korumak için borçlanıyor olması ve farklı farklı ülkelerle swap anlaşmaları yapması dikkat çekicidir. Oysa ülkemizin geçmişi bu şekilde ulusal paranın değerinde istikrar sağlanamayacağının delilleriyle doludur. Doksan bir yıl önce TCMB’nin kuruluşunda yapılan tartışmalarda da görüldüğü gibi, milli para çıkarma ihtiyacına rağmen, ekonominin döviz gelirlerinin yetersizliği bu çabaları bir süre engellemişi; ardından ülkenin ekonomik bağımsızlığını sağlamanın en önemli koşullarından biri olduğuna karar verilerek banka 3 Ekim 1931 yılında faaliyete geçmiştir. O günleri ve bankanın kuruluşuna neden olan o günkü koşulları, önce banka yöneticilerinin, ardından tüm kamuoyunun dikkatle irdelemeleri ve ders çıkarmaları yararlı olur. Elbette TCMB yönetimleri böyle dersleri çıkartabilecek kadar görevde kalabilirlerse.
