BAŞKANLIK SİSTEMİNİN İNCELİKLERİ: ABD ÖRNEĞİ

İhsan KAMALAK, Doç. Dr.
Mersin Üniversitesi Kamu Yönetimi Bölümü

Başkanlık sistemi zaman zaman Türkiye’nin gündemine getirilmekteydi. Ancak sayın Recep T. Erdoğan’ın Cumhurbaşkanı olması ile daha ısrarlı bir biçimde savunulur olmuştur. Önceleri başkanlık sistemini savunanlar istikrar ve demokrasi gibi iki temel gerekçeye düşüncelerini dayandırmışlardır. Ancak artık durum tamamen Adalet ve Kalkınma Partisi’nin (AKP) Erdoğan için şark kurnazlığı ile ve gerekçelerin için doldurmayan argümanlarla savunulmaktadır.
Şüphesiz Türkiye’de hükümet sisteminin işleyişinde sorunlar bulunmaktadır ve bu sorunların çözülmesi gerekmektedir. Ancak bu sorunların çözümü başkanlık sistemi değildir. Başkanlık sistemi, Amerika Birleşik Devletleri (ABD) haricindeki ülkelerde özellikle insan hak ve özgürlüklerine dayanan bir demokrasiyi değil, otoriter yönetimlerin oluşmasına ortam hazırlamıştır. Başkanlık sisteminin ABD dışında iyi işlememesinin nedeni, bu ülkelerin ABD’nin siyasal rejiminin ve devlet yapısının özelliklerini taşımamalarıdır.

Başkanlık Sisteminin ABD’de Kısmen Sorunsuz İşlemesinin Nedenleri

Kontrol ve Denge Mekanizmaları
Başkanlık sisteminin en az sorunla işlediği ülke, ABD’dir. Başkanlık sisteminin ABD’de görece sorunsuz işlemesinin nedenlerini anlayabilmek için ABD siyasal rejiminin temel özelliklerine bakmak gerekmektedir. Bu çerçevede ilk olarak ABD’nin federal bir devlet olması, başkanlık sisteminin işleyişindeki sorunları hafifletmektedir.
ABD, 50 üye devletten (‘eyalet’) oluşan federal (birleşik devlet) bir cumhuriyettir. Federal olmak, egemenlik yetkisinin ikiye bölünmesi anlamına gelir. Bunun anlamı ise, federal düzeyde yaşanan bir sorunun / krizin, insanların gündelik yaşantılarının krize dönüşmesini engelliyor. Diğer bir ifade ile, federal yapı, siyasal yürütme olarak başkana bırakılan gücü sınırlandırmaktadır. Örneğin, Başkanın emri altındaki sivil kamu görevlilerinin oranı yüzde 13 civarındadır; ağırlık güçlü özerkliğe sahip yerel yönetimlerdedir. Başkana bırakılan egemenliğin kısıtlılığı, Kongre ile Başkan arasında sorun çıktığında, tıkanma olduğunda, ülke büyük bir felakete sürüklenmemektedir.
ABD federal başkanlık modelinin ikinci özelliği, üzerine kurulu olduğu “kontrol ve denge sistemi”dir (checks and balances). Kontrol ve denge sisteminin iyi anlaşılması ve uygulamaya konması gerekmektedir. Böylece başkanlık modelinin ABD örneğinde nasıl işlediği ve neden görece az sorunlu işlediği anlaşılabilir. Kontrol ve denge mekanizmaları, hatta tüm ABD siyasal sistemi, siyasal güçlerin tek elde toplanmasını ve otoriterliğe / diktatörlüğe dönüşmesini engellemek kaygısı üzerine kurgulanmıştır. Bu kaygı doğrultusunda, güçler / yetkiler, sistem içinde değişik kurumlar arasında paylaştırılmıştır. Ancak, bu paylaştırmada hem yetkilerin kime ait olup-olmadığı net olarak ortaya konmuş; hem de her bir yönetim biriminin sahip olduğu gücün sınırları açıklıkla belirlenmiştir. Yetki aşımlarını engellemek için de “kontrol ve denge” mekanizmaları oluşturulmuştur.
Kontrol ve denge mekanizmalarının birinci ayağı, katı güçler ayrılığı ilkesidir. Buna göre; yasama (iki meclisli Kongre), yürütme (Başkan) ve yargı organları, birbirinden hem federal, hem de ‘eyalet’ düzeyinde ayrılmıştır. Yani, ABD Başkanı, Kongresi ve yüksek yargı organlarına; hem üstlendikleri görevleri yürütecek, hem de birbirlerini kontrol edecek ve dengeleyecek şekilde ve açıklıkta yetki ve görevler verilmiştir. Bunun yanında, federal düzeyde yasama organı olan Kongre, kendi içinde Senato ve Temsilciler Meclisi olarak da ikiye ayrılmıştır. Senato ve Temsilciler Meclisi, ABD kurulurken, büyük uzlaşma ile, görece küçük koloniler ile büyük olanların Kongre’de adil temsili amacıyla oluşturulmuştur. Senato’da üye devletler eşit temsil edilirken, Temsilciler Meclisi’nde nüfusa orantılı bir temsil benimsenmiştir. Kongre’nin her iki kanadı, yasaları birlikte yaparlar.
Egemenliği federal hükümet ile federe devletler (‘eyaletler’) arasındaki oldukça net biçimde bölünmüştür. ABD federal yürütmesine (Başkana) yetkiler Anayasa’da az sayıda belirtilerek bırakılanlar (Dış ilişkiler, ulusal savunma, adalet, ulusal posta ve taşımacılık, para politikası gibi) dışındaki tüm yetkiler üye devletlere ve halka bırakılmıştır. Kısacası ABD devlet sisteminde federal devlet ile üye devletler arasında bir denge kurularak özgürlükler korunmaya çalışılmıştır.
Kontrol ve denge sisteminin diğer bir ayağını ise; ABD federal sisteminin her düzeyinde etkin olan ve sistemin daha da çoğulcu ve karmaşık bir biçim almasına neden olan, özel ve sivil sektör aktörleri, lobiler ve çıkar grupları ile bunların faaliyetleridir. Bu gruplar ve faaliyetler de, çoğulcu demokrasinin vazgeçilmez parçasıdır.
Kontrol ve denge sistemine, özellikle de katı güçler ayrılığı ilkesinin hayata geçmesine katı sağlayan diğer bir özellik de, ABD parti sistemi ve partilerinin yapısıdır. ABD partileri, federal yapının yansıması olarak Türkiye’nin aksine ülke düzeyinde bir örnek / hiyerarşik bir özellik sergilemezler. Her üye devlet, kendi içinde partinin işleyişine / yapısına kendisi karar verir. Önseçim sistemi yaygındır; adayların belirlenmesinde liderin rolü yok denebilecek düzeydedir. Yani ABD’de lider sultası yoktur. Bunun anlamı, Başkan Kongre’de kendi partililerini kontrol etme ve yönlendirmede Avrupa ile karşılaştırmalı çok zayıftır. Kısaca, esnek parti örgütlenmesi de bu yapının etkin işlemesini teşvik edicidir. Partilerin ideolojik ve sıkı disiplin temelinde örgütlenmemesi, sivil toplumun etkin işlemesine, farklı örgütler arasında geçişkenliğe ve uzlaşmaya daha fazla olanak sağlamaktadır.

ABD Başkanı
ABD’de federal düzeyde siyasal yürütme, tam olarak doğrudan olmasa da, halk tarafından seçilen Başkana verilmiştir; Başkan bu yetkiyi tek başına kullanır. Başkanın seçim tarihi belirlidir. Başkan adayları, önseçimle belirlenir. Seçimler her 4 yılda bir Kasım ayının ilk Pazartesisini izleyen Salı günü yapılır. Bu seçimde, ikinci seçmenler kurulu seçilir; kurul da Ocak ayınca formel olarak başkanı seçer. Başkanın seçim tarihi değişmez; Başkanın herhangi bir nedenle görevinden ayrılması durumunda yerine Başkan yardımcısı geçer.
Başkan, kendisine yönetme işinde yardımcı olmak için sekreterler (bakan değil) belirler. Ancak sekreterler, Başkan tarafından doğrudan atanmazlar; Başkan tarafından Senato’ya önerilirler ve Senato’nun onayı ile göreve başlarlar. Sekreterlikle Kongre üyeliği birlikte yürütülemez.
Başkan, görevlerini Anayasa ve yasalar çerçevesinde yerine getirirken, kontrol ve denge mekanizmaları çerçevesinde Kongre’nin ve yargının denetimine tabiidir. Uluslararası ilişkilerin yürütülmesi, uluslararası antlaşmaların imzalanması ve büyükelçilerin atanması Başkanın sorumluluğuna ve yetkisine verilmekle beraber, Senato’nun onayına bağlanmıştır. Başkan, Kongre’yi özel toplantıya çağırabilir ve Kongre’den geçen yasaları veto edebilir; ancak yasa önerme yetkisi yoktur. Başkanın, Kongre’yi feshetme yetkisi yoktur; Kongre’nin güvensizlik oylaması (gensoru) ile Başkanı düşürme yetkisi yoktur. Kongre’nin ABD Başkanını, üst düzey federal görevlileri ve yargıçları yargılama ve görevden uzaklaştırma (impeachment – meclis soruşturması) yetkisi vardır. Ancak Başkanın görevden uzaklaştırılması çok istisnai bir yetkidir. Kongre’nin, Başkan karşısındaki diğer önemli bir güç kaynağı da, Başkanın hazırladığı bütçeyi kabul, reddetme ya da değiştirerek kabul etme yetkisidir.
Görüldüğü gibi güçler ayrılığı çerçevesinde Başkan, siyasal yürütmeyi tek başına temsil ediyor. Ancak birçok kararı Kongre’nin denetimindedir. Bunun yanında, Başkanın ve yönetiminin tüm kararları bağımsız yargı denetimindedir. Ayrıca, başkanlık dörder yıllık iki dönemle (1947) sınırlandırılmıştır. Bu sınırlamanın nedeni, F. D. Roosevelt’in dördüncü dönem başkanlığa seçilmesinin yarattığı endişedir. Bu değişiklikle, bir başkan ne kadar başarılı olursa olsun, onu diktatör görünümüne sokacak ya da diktatörlüğe özenmesine yol açacak kadar uzun süre başkanlık yapması ve olası bir otoriterliğe kayması engellenmek istenmiştir. ABD’de, kurulan bu kadar kontrol ve denge mekanizmasına rağmen seçim yoluyla Başkanın otoriterleşmesi ya da diktatörlüğe kayması endişe yaratıyorsa, Türkiye gibi demokrasisi sorunlu bir ülkede bundan endişe duymak için çok daha haklı gerekçeler söz konusudur.
ABD federal sisteminin oturmuş ama esnek yapısı, tüm bu karmaşıklığa rağmen iki yüzyılı aşkın süredir görece az sorunla yürümektedir. Ancak, bütün bunlara rağmen federal düzeyde Başkan ile Kongre arasında hem George W. Bush, hem de B. Obama’nın yakın zamanda yaşadığı sorunlar kilitlenmelere neden olmuştur. Birçok ABD federal kamu personeli zorunlu ücretsiz tatile çıkarılmıştır. Ancak, yukarıda da belirtildiği gibi, federal devlet olmak dolayısıyla Başkana kalan yetki alanı sınırlı olunca, bu sorunlar ülke çapında krizlere dönüşmemiştir.
Başkanlık sitemi, ABD’de çok özet olarak aktardığımız (siyasal rejim) bu özellikler içinde işleyebilmektedir. Bu özellikler göz önüne alınınca, Türkiye için başkanlık modelini savunanların ilk yanıtlamaları gereken soru, “akıllarında geçen başkanlık modelinde bu özellikler var mı yok mu?”. İkinci olarak, önerdikleri başkanlık modelinin özellikleri Türkiye’nin siyasal rejimi ile kan uyuşmazlığı yaşayıp yaşamayacağı analiz etmeleri gerekiyor. Hepsinden öte, yıllardır savunduğunuz başkanlık sistemi modelinin özelliklerini kamuoyuna açıklayın onun üzerinde tartışalım.
Bir sonraki yazı şimdiye kadar kamuoyuna yarım yamalak sunulan AKP modelinin, yukarıda aktardığımız ABD başkanlık modeli ile karşılaştırması olacak.